《宿迁市人民政府规章制定程序规定》（以下简称《程序规定》）自2017年12月1日起施行以来，至今已近5年。《程序规定》主要是对政府规章的立项、起草、审查、决定与公布等程序进行规范，对加强和改进政府立法工作，提高政府规章立法质量具有重要意义。

为了解《程序规定》实施以来的实际效果，总结立法经验、提高立法质量，做到立法主动适应改革和经济社会发展需要，根据《宿迁市人民政府2022年度立法及规范性文件工作计划》（宿政发〔2022〕24号）文件要求，宿迁市司法局组织开展了对《程序规定》的立法后评估工作。期间，评估小组积极开展评估工作，制定了详细工作方案，明确了评估内容、方法和程序。除了运用调查问卷、网上公开广泛征集意见以及法律、法规检索对比分析等方式外，还重点运用召开调研座谈会、专家论证等多种方式，对《程序规定》的合法性、合理性、协调性、操作性、规范性、绩效性六个方面作了全面充分的评估。

一、评估工作概况

（一）评估准备阶段

1．成立评估小组。为保障《程序规定》立法后评估工作的顺利开展，确保评估效果，宿迁市成立了评估工作小组，全面负责立法后评估工作的组织实施。为保证评估结论的客观性、公正性和专业性，将此次评估工作的有关事宜委托第三方机构，由其负责具体开展《程序规定》评估调研活动及撰写等工作。受委托机构委派项目负责人与宿迁市司法局相关负责人对接，组建项目组，全程参与文献资料检索、调查问卷设计、统计、调研及评估信息收集分析、评估报告撰写工作。

2．制定评估方案。评估工作小组结合本次评估工作的特点和性质，制定了具体评估工作方案，明确了本次评估工作的具体工作及要求。评估工作方案包括评估目的、评估内容、评估方法、评估步骤和时间安排等内容。通过对《程序规定》实施情况的调查研究和评估，了解《程序规定》实施后取得的效益，客观评价制定质量，总结分析实施效果，从而对《程序规定》继续执行、修改或者废止问题提出针对性建议。

（二）评估实施阶段

根据具体的评估方案，评估小组按照制定的工作安排展开了以下调查研究活动：

1. 公开征集意见。评估工作小组在宿迁市司法局、宿迁政府法制网站刊登公告，征求社会公众对《程序规定》实施情况的意见和建议，广泛听取社会公众意见。

2. 书面征求意见。评估工作小组向相关行政机关书面征求对《程序规定》实施情况的意见、建议，相关部门从其主管的行政管理领域提供了书面反馈意见。

3. 召开座谈会。评估工作小组拟定调研提纲，组织召开了专题座谈会，相关部门的具体负责同志参与了座谈。通过座谈，充分了解《程序规定》实施至今取得的绩效以及实施过程中遇到的问题。

4. 问卷调查。评估工作小组从知晓程度、适用情况、适用效果等方面设计了调查问卷，以社会公众为调查对象，从服务对象的角度，了解和检视《程序规定》的实施情况。

5. 立法比较分析。为评估《程序规定》的合法性，评估工作小组将《程序规定》与上位法《江苏省规章制定程序规定》进行了立法层面的纵向比较。为了考量《程序规定》制度设计的合理性，评估工作小组还将《程序规定》与国家、省级层面的法律文件进行了横向比较。

6. 文献检索。为了评估《程序规定》的操作性、协调性，评估小组围绕规章制定程序关键词，检索了法律适用、人民司法、人民检察、中国司法、中国审判、中国应用法学等期刊的相关文献，为评估报告的最终形成提供相关理论依据。

（三）评估报告形成阶段

1．初步论证和报告起草。在汇总分析的基础上，评估工作小组开展了内部讨论，围绕《程序规定》合法性、合理性、协调性、操作性、规范性、绩效性六个方面进行探讨，对初步结论进行研究论证，并确定以简洁、客观的方式表达结论，起草评估报告初稿。

2．专家论证和报告正式形成。在评估报告初稿形成后，评估工作小组组织召开了《程序规定》立法后评估专家论证会，从实务与理论两个层面考虑，邀请了人大、法院、律所等单位的专家参加论证。评估工作小组认真听取了与会专家对于评估报告初稿的意见以及建议，并在会后对评估报告进行了修改和完善，正式形成后评估报告。

二、评估内容

按照《宿迁市人民政府规章制定程序规定》第四十五条的规定，现依据以下六个方面标准进行评估：

（一）合法性评估

合法性评估标准，即制定规章是否符合立法权限、立法程序，是否违背上位法的规定。通过考察《程序规定》的立法背景与立法进程，可以看出，《程序规定》在制定主体、制定程序、制定内容等方面是一部合法有效的地方政府规章，具体规定不违背上位法的规定。

1. 《程序规定》制定主体适格。2015年3月15日修订后的《中华人民共和国立法法》赋予了设区市地方立法权。2016年1月15日，经省人大常委会批准，我市正式获得地方立法权。

根据《中华人民共和国立法法》第八十二条规定，设区的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项，设区的市的人民政府可以做出规定。因此，根据《中华人民共和国立法法》上述规定，宿迁享有地方政府规章的立法权限，为执行《规章制定程序条例》规定的需要，对本行政区域的规章制定事项，有权制定地方政府规章。

2．《程序规定》制定程序规范。从整个立法过程来看，《程序规定》的制定经历了立项、起草、审查、决定与公布，严格按照《中华人民共和国立法法》《规章制定程序条例》等上位法的规定进行立法活动，遵循了“立法程序法定原则”。《程序规定》草案广泛吸纳了行政相对人、相关利益群体以及各相关部门和社会公众的意见，充分体现了立法的民主性和科学性。2017年9月21日，经宿迁市人民政府五届第十六次常务会议审议通过，2017年10月12日发布，并于2017年12月1日起施行，符合制定程序规范。

3．《程序规定》制定内容合法。《程序规定》的制定有明确的上位法依据，主要依据《中华人民共和国立法法》、国务院《规章制定程序条例》、《法规规章备案条例》和省政府办公厅《关于完善政府立法工作中法规规章审查程序的规定》。同时吸收了《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》、《江苏省贯彻落实〈法治政府建设实施纲要（2015—2020年）〉实施方案》中关于政府立法工作的要求。为更好地完善《程序规定》内容，还借鉴了其他设区市政府规章制定程序的有关规定，立法内容符合《中华人民共和国立法法》的规定。

（二）合理性评估

合理性评估标准，即规章是否体现公平、公正原则，管理措施是否必要、适当，法律责任是否与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。通过对《程序规定》具体内容的分析，认为《程序规定》体现了公平、公正原则，设立了必要、适当的管理措施，是一项具有合理性的政府规章。

1．《程序规定》体现了公平、公正原则。《程序规定》主要是对政府规章的立项、起草、审查、决定与公布等程序进行规范，于2017年12月1日施行。《程序规定》共8章50条，具体包括总则、立项、起草、审查、决定与公布、备案与解释、评估、修改与废止，附则等相关内容，以政府规章的方式进行明确，对上位法重要条款的理解适用辅以解读强调，具有必要性，发挥了积极的作用。

2．《程序规定》设立了必要、适当的管理措施。

（1）明确了规章的制定范围。根据《中华人民共和国立法法》规定，市政府可以在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面，一是为执行法律、法规的规定需要或对属于本行政区域的具体行政管理事项制定规章；二是对应当制定地方性法规但条件尚不成熟，因行政管理迫切需要的，可以先制定规章，规章实施满两年后再提请制定地方性法规。

（2）明确了规章的起草要求。一是起草单位应当制定起草方案，由专门的起草小组负责起草工作。规章内容涉及公众重大利益、社会关注度高或者专业性强、法律关系复杂的，起草单位可以邀请有关专家、教学科研机构、社会组织等第三方参与起草，也可以委托第三方起草；二是应当根据规章所涉及的内容，广泛征求有关机关、社会组织和行政相对人的意见，充分听取人大代表、政协委员、民主党派、政府法律顾问以及有关专家的意见；三是对有争议的内容，应当主动与有关部门协商；四是规章送审稿必须经起草单位法制机构审核、集体讨论决定、主要负责人签署后，方可送审。

（3）明确了规章的决定与公布程序。规章草案由市政府法制机构负责人签报市政府常务会议或全体会议审议，并由市政府法制机构或起草单位作说明。规章草案审议通过后，由市长签署后以政府令的形式公布施行，并在《宿迁市人民政府公报》、《宿迁日报》上全文刊登。规章公布后，由市政府法制机构按照规定向国务院、省人大常委会、省政府和市人大常委会报送备案。

（4）明确了规章的其他事项。为保障规章有效制定和实施，《规定》中附则明确了规章编译与汇编工作要求和财政保障措施。同时，为了与地方性法规的制定保持衔接，《规定》还明确，起草市政府提请市人大或者其常委会审议的地方性法规草案，可以参照本规定执行。

（三）协调性评估

协调性评估标准，即规章的各项制度之间是否协调一致，与同位阶规章、配套的规范性文件和国家政策之间是否存在冲突，要求建立的配套制度是否完备、相互衔接。从《程序规定》的内容和实施情况上来看，为《中华人民共和国立法法》的有效实施建立了相衔接的配套制度，进行了细化规定，

具有较强的协调性。

《程序规定》将《中华人民共和国立法法》《规章制定程序条例》《江苏省规章制定程序规定》等法律法规规章中有关规章制定的内容细化落实为具体工作要求，实现参与规章制定的各有关方面和立法的各环节的有机衔接。《程序规定》还与规章制定相关的规范性文件内容衔接协调。《中华人民共和国立法法》修订后，省政府先后出台了《关于完善政府立法工作中法规规章审查程序的规定》《地方政府规章立法规范》等文件，《程序规定》的内容与上述规范性文件在规章制定程序方面的内容上没有冲突，内容上相互衔接。 

（四）操作性评估

操作性评估标准，即规章的各项制度是否切合实际，易于操作；规定的措施是否高效、便民；规定的程序是否正当、简便。

《程序规定》是一部制度设计切合实际、操作性较强的地方政府规章。对地方政府规章制定事项规定了便民高效的操作程序，并规定了相应的监督管理措施，有利于动态掌握地方政府规章制定的实施情况，形成切实可行的监督机制。

（1）建立完善的规章立项途径。一是各县（区）人民政府、市政府有关部门和单位提出立法项目申请；二是市政府法制机构公开向社会征集立法项目两种途径。同时，考虑到行政管理工作的特点，《规定》还明确，未列入计划但因实际需要亟待制定的，可书面提出申请，经市政府批准后，对年度规章制定计划进行调整。

（2）明确了规章的审查模式。《规定》明确了以市政府法制机构为主导的公开审查模式，市政府法制机构应在二十日内完成合法性审查，并提出初步审查意见。对内容复杂、争议较大或者涉及其他重大问题的可以适当延长审查期限。市政府法制机构应当在对规章草案送审稿初步审查后会同起草单位进行修改，并形成规章草案征求意见稿，广泛征求意见。《规定》对开展立法调研、专家论证等征求意见的方式作出了具体规定。

（3）明确规章的解释、后评估与清理相关要求。规章解释权属于市人民政府。规章的解释同规章具有同等效力。规章实施满一年，由实施部门向市政府书面报告实施情况。规章立法后评估和清理工作由市人民政府法制机构组织实施，立法后评估可以委托专家、教学科研机构、社会组织等第三方进行评估。实施部门开展评估的，评估的全部或部分事项也可以委托第三方评估。

（五）规范性评估

规范性评估标准，即即立法技术是否规范，逻辑结构是否严密，表述是否准确，是否影响到规章的正确、有效实施。

通过对《程序规定》文本内容的分析，认为《程序规定》《规定》概念准确、条理清晰、文字简明、语言规范，条文要素齐全完备，符合规范性标准。在总体上用语比较规范、逻辑较为严密、结构基本合理。但随着地方政府规章制定程序的逐步完善，在部分条款的表述上，存在一定的局限性。

（六）绩效性评估

绩效性评估标准，即规章是否得到普遍遵守和执行，是否有效地解决行政管理中存在的问题，是否实现预期的立法目的。

《程序规定》实施以来取得了很好的社会效果，已经达到了当时立法预期目的，确定的制定范围、立项途径、审查评估等法定程序方面的要求，在规章制定工作实践中也得以持续推进、落实，对推动我市规章制定工作具有重要而深远的意义，取得了较为瞩目的成绩，但随着形势的发展，社会效果逐步减弱。

四、评估结论及建议

（一）评估结论

评估小组通过采用多种评估方法对《程序规定》的“六性”进行分析与评估。综上，《程序规定》作为全国率先就规章制定程序进行立法的地方政府规章，具有地方特色，有效规范了我市规章制定工作的实施，对保护公民、法人和其他组织的合法权益，加强对规章制定工作的监督，发挥了重要作用。随着地方政府规章制定工作的逐步完善，《程序规定》作为与《江苏省规章制定程序规定》施行相差一年的地方性政府规章，目前已不适应宿迁市经济社会发展和变化，特别是《程序规定》与上位法实质性内容重复较多，社会公众认识程度低。根据《中华人民共和国立法法》、《规章制定程序条例》和《江苏省规章制定程序规定》，《程序规定》作为地方政府规章完成了历史使命，其作为地方立法具有的地方特色和独特性需要改善，对上位法已有明确规定的，可以作出具体规定，建议对《程序规定》予以修改完善。

（二）建议

随着《江苏省规章制定程序规定》（省政府第123号令）的出台，对地方政府规章制定工作提出了新的要求，在《程序规定》的修改中需要对上级文件精神进行贯彻落实，使《程序规定》内容保持与时俱进。在《程序规定》的修改完善过程中，一方面充分发挥司法行政部门的工作优势，另一方面对于相关政府职能部门、企事业单位以及服务对象等，将通过座谈会、网络调查、实地调研等形式切实有效的征求意见。

1. 建立地方政府基层立法联系点。可以授权市司法局开展基层立法联系点的申报、评定、指导等工作。旨在通过建立基层立法联系点，畅通基层民众和组织对政府规章制定的参与渠道，让立法更接地气。同时，让基层立法联系点成为规章立项评估、调研、公众参与、效果评价等工作开展的重要抓手，进一步增强基层民众和组织对政府决策的认同感和满意度。

2．强化规章制定前期调研。出台规章的目的是进一步优化行业管理和解决实际问题，只有在充分调研且调研结果准确的情况下，有针对性地拟定措施，才能保证规章的可行性和实效性。必须对规章前期调研作出明确要求，旨在提升规章的可行性和实效性。

3. 突出立法机制的科学性。要结合宿迁实际，进一步创新优化立法工作机制：一是建立重大决策先行决定制度。起草的规章涉及公民、法人或者其他组织切身利益的重大改革、重大行政措施的，起草单位应当按照规定程序先行报市政府决定。二是完善立法项目征集、论证、协调机制。规定多种途径征集规章立项建议，明确必要时可以组织评估论证，市政府规章制定工作计划应当与省政府规章制定工作计划相协调。三是健全多元化起草机制。改进过去单纯由部门直接起草的立法模式，规定涉及规范政府共同行为或者其他综合性较强的规章，可以由政府立法部门组织起草；专业性较强的规章可以委托起草。四是规范意见咨询机制。将国家新的要求以及实践中已创立且行之有效的专项咨询制度入法固化。为落实支持民营企业发展要求，要明确在公平竞争审查中要听取包括民营企业在内的市场主体的意见，专业论证要组织民营企业商会等方面的代表，立法协商要听取工商联的意见。

4. 保证立法程序的民主性。推进民主立法是保证政府立法正当性的必然要求。进一步完善立法程序，健全公众参与政府立法的程序机制，拓宽公众参与渠道，是政府立法充分反映民意、提升立法水平的重要途径。一是推进立法公开。将公开落实到立项、起草、审查、发布等规章制定的各个环节，鼓励公众有序参与规章项目征集、公开征求意见、听证、咨询论证、评估等立法过程，提出意见和建议。二是强化立法听证实效。针对实际工作中存在的听证走过场、程序功能彰显不足问题，明确听证会可以采取小型化、连续召开的方式进行，重点针对核心制度、核心条款听取意见；起草单位应当根据听证笔录制作听证报告，载明听证会的基本情况，归纳整理听证会意见，逐条阐述对意见的吸纳处理情况及其理由。三是建立意见反馈制度。规定政府立法部门对社会公众反映集中的意见和建议，应当以适当的形式反馈采纳情况。