人防工程是战时掩蔽人员、物资，保护人民生命和财产安全的重要场所，是实施人民防空最重要的物质基础，是一个城市在非常时期不可缺少的生命线工程。为了规范我市住宅区人民防空工程平时使用和维护管理行为，促进人民防空工程战备、社会和经济效益的发挥，2018年12月13日，经宿迁市人民政府五届第三十五次常务会议审议通过，我市于2018年12月28日发布了《宿迁市住宅区人民防空工程平时使用和维护管理规定》（宿迁市人民政府令第2号），成为宿迁市首部有关人防工程使用和维护管理的政府规章。

《宿迁市住宅区人民防空工程平时使用和维护管理规定》（以下简称《规定》）于2019年2月1日起正式施行。《规定》明确了以市场化改革为导向，紧紧围绕宿迁人防工作实际，明确了使用管理单位的选定方式，细化了平时使用证制度，规范了物业服务企业行为，并创新性的将人防工程大修资金的筹集、使用、监督等工作上升为立法层面，为更好的运用法治思维指导全市人防工作发展打下了坚实的基础。为了检视《规定》的制定质量、实施情况等，根据《宿迁市人民政府2022年度立法及规范性文件工作计划》（宿政发〔2022〕24号）文件要求，从合法性、合理性、协调性、操作性、规范性、绩效性六个方面对《规定》进行分析和评价，对《规定》实施以来取得的经验进行总结，分析《规定》存在的问题以及在实施过程中出现的问题，为进一步做好人防工程平时使用和维护管理工作提供意见和建议。

一、评估工作基本情况

（一）评估准备阶段

1．成立评估工作领导小组。为保障《规定》后评估工作的顺利开展，宿迁市住房和城乡建设局成立了后评估工作领导小组，局分管人防工作领导任组长，政策法规处、人防平战结合处、人防工程管理中心、人防行政执法支队负责人任成员，并委托第三方评估机构全程参与后评估工作的征求意见、调查研究和报告起草等工作。后评估工作按照客观公正、公开透明、公众参与的原则，围绕合法性、合理性、协调性、操作性、规范性、绩效性六个方面进行评估分析。

2．制定评估工作方案。宿迁市住房和城乡建设局作为评估实施单位具体负责《规定》的后评估工作，领导小组承担统筹协调和具体实施工作。工作方案明确了后评估工作具体内容、组织形式、评估程序和各阶段工作任务完成的具体时间。

（二）评估实施阶段

1．梳理问题清单。对《规定》实施情况进行总结，对《规定》执行过程中出现的问题和不足进行分析，形成问题清单。

2．征求意见建议。编制问卷调查内容，就《规定》实施情况在人防工程从业企业及业主中开展问卷调查工作。9月8日，组织宿豫区人防办、经开区建设局、中心城区人防工程使用管理单位和物业服务企业部分代表召开座谈会，重点听取《规定》执行情况以及意见建议。在相关媒体发布公告，公开向社会征求意见建议。

3．专题调研。实地到各县（区）人防工程项目现场，对人防工程平时使用和维护管理情况开展调研，与相关人员进行现场访谈，全面了解《规定》在县（区）的执行情况以及意见建议。

（三）形成评估成果阶段

1．完成评估报告撰写。结合前期的专题调研、问卷调查、网上征求意见等形式获得的信息，对相关问题和情况进行了汇总分析，对《规定》逐条进行分析，从立法条件、目的和依据，制度设计和权力配置，技术规范和地方特色，以及合法性、合理性、协调性、操作性、规范性、绩效性等方面，对《规定》进行了量化评估，对《规定》的立法质量、实效效果、存在问题和评估情况等进行了分析讨论。经过多次修改，完成了《规定》后评估报告撰写。

2．完成《规定》条文修改。根据《规定》后评估报告提出的修改意见，对《规定》修改完善，形成修改稿。

二、后评估内容

根据《宿迁市人民政府规章制定程序规定》的要求，后评估应当依据下列标准进行：合法性评估、合理性评估、协调性评估、操作性评估、规范性评估、绩效性评估六个方面。

（一）合法性评估

根据《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国人民防空法》、《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》、《江苏省人民防空工程建设使用规定》、《江苏省物业管理条例》、《宿迁市住宅物业管理条例》等法律法规，为保障宿迁市人民防空工程正常使用，宿迁市人民政府结合实际情况制定了《规定》。在制度上有所创新，体现宿迁特色，与上位法的基本原则和精神实质相衔接，从立项、起草、审查到施行，始终按照《宿迁市人民政府规章制定程序规定》的要求规范进行，经市政府常务会议审议通过颁布，《规定》立法主体适格，立法目的明确，立法内容、制定程序合法，具有合法性。

（二）合理性评估

《规定》对人防工程平时使用和维护管理方面的细节问题作出了明确规定，工作措施切实可行，进一步规范了人防工程平时使用行为，对加强人防工程维护管理起到关键作用。《规定》符合比例原则要求，在适当性方面符合立法目的，在必要性方面尽量限制对行政相对人权益的影响，因此《规定》具有合理性。

（三）协调性评估

政府规章应当与其他政府规章、规范性文件之间不产生冲突，保持制度相互衔接协调。《规定》在处理其与其他规章的关系时，采用了概括性的规定，使《规定》与相关领域规章保持协调性，因此与同位阶的规章的协调性较好。对于上级颁布的一些法律法规规章及规范性文件来说，《规定》在规范内容上与《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》（修订前）、《江苏省物业管理条例》（修订前）、《江苏省人民防空工程建设使用规定》不存在冲突。

（四）操作性评估

《规定》明确了人防工程平时使用和维护管理的各方职责、使用方式和维护管理要求。在人防工程实际使用过程中，通过办理平时使用证的方式，确定人防工程平时使用和维护管理责任单位，办理平时使用证流程合法合规，操作简便，因此，《规定》操作性较强。

（五）规范性评估

《规定》的立法规范性设置在总体上具有较好的逻辑性。外在体系的逻辑性上，《规定》共设置二十八条，按照人防工程平时使用和维护管理的不同内容依次排列，在总体条文的设置上具有较好的逻辑性。内在规范的逻辑性上，同一制度、同一规范、同一概念在《规定》中存在一致性，不同制度、不同规范、不同概念在《规定》中相互衔接，用语规范，条文表述准确，未发生明显的冲突，未出现影响正确实施的情况，具有较好的逻辑性。因此，《规定》具有规范性。

（六）绩效性评估

《规定》的制度规范在总体上得到普遍的遵守和有效的执行，制度机制都能有序运行，各级人防部门都能依法履行职责。经过三年多的施行，《规定》获得上级机关高度认可和服务对象较好评价。因此，《规定》具有良好的绩效性。

三、后评估结论和建议

（一）后评估结论

通过采取多种评估措施，对《规定》的合法性、合理性、协调性、操作性、规范性、绩效性进行分析与评估，认为《规定》的颁布实施总体来说对全市人防工程平时使用和维护管理工作起到了很大的推进工作，起到了应有的积极作用。《规定》具备合法性、合理性、协调性、操作性、规范性、绩效性，基本能够适用当前宿迁市的现实情况，能为人防工程平时使用和维护管理工作提供指导。但是，对于在实际管理过程中出现的新问题，《规定》在当时立法过程中并未全面考虑到，需要进一步明确或者细化予以解决。同时，由于《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》、《江苏省物业管理条例》的修订和调整，《规定》个别内容与现行上述两部上位法内容存在冲突。  

综上所述，建议对《规定》予以修改。

（二）后评估建议

随着《江苏省人民防空工程建设使用规定》（省政府第129号令）、《关于进一步加强住宅小区依法配建人防工程使用和维护管理的意见》（苏防规〔2021〕2号）、《江苏省<人防工程平时使用证>管理办法》（苏防规〔2021〕5号）等文件的出台，对人防工程的建设和使用管理工作提出了新的要求，在《规定》的修改中需要对上级文件精神进行贯彻落实，使《规定》内容保持与时俱进。在《规定》的修改完善过程中，一方面要充分发挥人防部门的工作优势，另一方面对于相关政府职能部门、企事业单位以及服务对象等，将通过座谈会、网络调查、实地调研等形式切实有效的征求意见。

一是进一步更新《规定》内容。就《规定》来说，由于人防工程建设和维护管理工作出台了很多新的政策文件，而《规定》中的相关内容依然采取以前的表述方式，存在部分专业用语不规范、不严谨、不准确的现象，不能与当前实际工作与时俱进。根据上位法的修订情况，将人防工程平时开发利用由行政许可调整为备案，对人防工程平时开发利用备案的发证机关、备案材料、办理程序以及变更程序等进行重新规定。增加人防工程使用主体争议的解决办法，对于人防工程使用主体有争议的，相关部门可以指导争议双方协商解决，经协商无法达成一致的，争议双方可以通过法律途径解决。依法认定平时使用人前，人防主管部门可以按照方便群众生产生活，有利于发挥人防建设效益的精神，从严控制使用期限，为前期人防工程使用人办理临时登记。

二是进一步完善制度建设。在保证不与上位法相抵触的情况下，对我市人防制度进行探索创新。一是构建人防工程属地管理模式。明确在建设单位撤离、业委会（物管会）未成立的情况下，按照与地面住宅区域管理模式保持相一致的原则，由属地街道、社区等相关单位履行人防工程使用管理单位职责，也可以指定物业公司或者第三方负责具体管理。二是增加人防车位租赁使用规定，针对部分住宅小区租赁人防车位争议大、矛盾多的现状，参照产权车位的租赁方式，在拟出租人防车位数量少于本区域拟要求承租人防车位的房屋套（户）数时，按照“一户一车位”的要求，明确采取摇号、抽签等公平的方式确定租赁人。三是增加人防车位安装充电设施规定。明确人防车位安装新能源汽车自用充电设施有关程序和要求，细化安全责任，满足业主充电需求。四是增加不规范使用人防工程的罚则，具体包括对未备案（未办证）擅自使用人防工程和不按规定单独列账、公示和筹集大修资金行为进行处罚的具体规定。

三是进一步健全工作机制。制度和机制的同步建设是落实《规定》制度规范的基本保障，既要重视制度创新，也要重视机制运行。尤其对于需要其他部门参与的问题，可以建立部门联动机制，特别是要明确城管、消防、属地等部门在人防工程管理中的职责，厘清各部门之间的职责边界，共同做好人防工程使用和维护管理工作。同时，规范人防工程执法检查工作机制。根据省市场监督管理局要求，省人防办今年将“对人民防空工程平时使用的行政检查”纳入“双随机”检查清单，因此现行规定中每年实地检查不少于2次的规定已不能适应实际工作需要，建议修改为对人防工程平时使用和维护管理每年开展“双随机”行政执法检查。

宿迁市住房和城乡建设局    

2022年10月18日