目 录

摘 要............................................ 1

一、制定后评估情况总述........................... 2

二、制定后评估内容............................... 5

（一）合法性评估.................................. 5

（二）合理性评估.................................. 6

（三）协调性评估.................................. 8

（四）可操作性评估................................ 9

（五）制定技术性评估............................. 10

（六）绩效性评估................................. 11

三、制定后评估结论和建议........................ 13

摘 要

为适应新时期城建档案管理工作需要，结合全市“放管服”改革要求，需要加强和改进城建档案管理工作，利用科学管理模式，推进城建档案工作步入法制化、规范化、标准化、信息化轨道，更好的为城乡发展提供有效服务，宿迁市于2018年4月制定出台了《宿迁市城乡建设档案管理办法》（宿政规发【2018】1号，以下简称《办法》），施行至今已有2年半。

根据法律、法规规定和市人民政府的工作安排，市住房和城乡建设局组织开展了对《办法》的制定后评估工作。经过为期六个月的评估，评估报告基本肯定了《办法》在“六性”上的正面积极成果，同时也指出了随着政府职能转变和行政审批制度改革，当前《办法》城建档案管理相关事项和环节应当作修改以适应工程建设项目审批制度改革，并提出了修改《办法》中与当下实际不符的表述等意见。

在此基础上，评估实施单位认为《办法》施行后，明确了各级地方政府和建设行政主管部门的职责，切实有效地加强城乡建设档案管理工作，利用科学管理模式，推进城建档案管理工作步入法制化、规范化、标准化、信息化轨道，为城乡建设高质量发展提供有力的基础性保障。

《宿迁市城乡建设档案管理办法》制定后评估报告

    城建档案工作贯穿了城乡规划、建设和管理的全过程，是一个城乡建设活动的真实记录，反映了城乡发展各个阶段的客观状态，是城乡规划、建设和管理的重要依据，在城乡建设事业中发挥极其重要的作用。为适应新时期城建档案管理工作需要，结合全市“放管服”改革要求，需要加强和改进城建档案管理工作，利用科学管理模式，推进城建档案工作步入法制化、规范化、标准化、信息化轨道，更好的为城乡发展提供有效服务，我市制定出台了《办法》。

    《办法》于2018年4月发布，2018年5月5日起施行，《办法》明确了各级地方政府和建设行政主管部门的职责，切实有效地加强城乡建设档案管理工作，利用科学管理模式，推进城建档案管理工作步入法制化、规范化、标准化、信息化轨道，为城乡建设高质量发展提供有力保障。为了检视《办法》的制定质量、实施绩效情况和制定工作水平，根据《市政府关于印发宿迁市人民政府2020年度立法及规范性文件工作计划的通知》（宿政发【2020】25号）文件要求，市住建局作为评估实施单位组织开展了对《办法》的制定后评估工作，从合法性、合理性、协调性、可操作性、制定技术性、绩效性等六个方面对《办法》的制定质量、实施绩效进行分析和评价。通过评估，对《办法》实施以来取得的经验进行总结，分析《办法》本身存在的问题以及在实施过程中出现的问题，为进一步做好城建档案管理工作提供意见和建议。

一、制订后评估情况总述

（一）评估准备实施阶段

按《通知》要求，市住建局承担了《办法》制订后评估具体实施工作。2020年3月，市住建局安排城建档案管理处承担统筹协调、汇总评估意见建议等工作，负责本次评估的具体实施。并在规定时间内将委托情况向市司法局进行登记备案。

（二）评估实施阶段

2020年5月开始，正式开展制订后评估工作。通过综合运用多种评估方法，按照《评估办法》的要求，采用了以下应选评估办法。

1.公开征集意见。2020年5月8日，我局在市住建局网站公告公示栏和微信公众号平台分别向社会公众发布了关于《办法》制定后评估公开征求意见的公告。

    2.召开座谈会听取意见。2020年5月26日，召开全市城建档案工作座谈会，向各县（区）住建局城建档案管理部门征询意见，并对工程建设项目审批制度改革新形势下如何做好联合验收中建设工程档案验收和接收工作进行了研讨。   

同时，还采用了下述评估方法：

1.实地调研。2020年6月4日-5日，对宿豫区、宿城区、经开区、湖滨新区各区住建局对涉及建设工程档案验收行政审批事项和建设工程档案接收公共服务事项进行了实地调研，查看了目前城建档案管理情况，与相关管理人员进行现场访谈。

2.文献检索分析法。一方面收集与《办法》相关的上位法、同位阶规章以及配套制度，分析研究《办法》与其之间的相关关系；另一方面收集理论界、实务界有关城乡档案建设领域的文献，重点分析和研究专家、学者提出的该领域现存问题以及针对出现的问题所提的解决方法。

完成基础评估工作后，对评估成果进行整理分析，形成《办法》制定后评估的初步结论。

（三）评估报告形成阶段

在制定后评估初步结论的基础上，召开内部讨论会，对初步结论进行真实性、可靠性论证，并形成评估报告征求意见稿。2020年7月17日，我局召开《办法》制定后评估意见座谈会，宿豫区、宿城区、经开区、苏宿园区、湖滨新区、洋河新区共21家建设工程项目建设、监理、勘察、设计、施工单位负责人及档案管理人员参会。在充分听取专家、相关部门、行政相对人意见的基础上，对评估报告征求意见稿进行深入地修改和完善，在此基础上形成正式的制定后评估报告。

二、立法后评估内容

（一）合法性评估

通过检索、比照上位法依据，查阅立法说明，我局认为《办法》在制定时的制定主体、制定权限、制定程序、制定内容符合合法性标准。

1.《办法》制定主体享有法定权限。根据《江苏省规范性文件制定和备案规定》《宿迁市规范性文件制定与管理办法》等有关规定，宿迁市人民政府享有就其职权范围内的事项制定规范性文件权限。《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）确立了“统一领导、分级管理”的档案工作原则，《江苏省档案管理条例》（以下简称《省管理条例》）在此基础上就档案机构、职责等作了进一步规定。根据《档案法》和《省管理条例》的规定，宿迁市人民政府负有对档案的管理职责，据此宿迁市人民政府有权依据上位法就城乡建设档案管理的具体制度制定地方政府规范性文件。

2.《办法》的制定程序符合立法要求。2018年1月17日，宿迁市政府五届二十二次常务会议审议通过了《宿迁市城乡建设档案管理办法》，以宿政规发【2018】1号文件公布，于2018年5月5日起施行。从整个规范性文件制定过程来看，《办法》的立项、起草、审核、决定、发布、备案、监督，相关部门始终遵照《宿迁市规范性文件制定与管理办法》的要求，严格按照法定程序执行，体现了规范性文件程序法定原则。此外，《办法》在起草过程中广泛吸纳相关利益群体以及相关部门和社会各界的意见，充分体现了群众意志，经反复修改，最终经宿迁市政府五届二十二次常务会议审议通过，这也充分体现了《办法》规范性文件制订过程中的民主科学原则。

3.《办法》的内容符合制定时上位法的规定。起草单位在制定《办法》时，能够依据《档案法》《省管理条例》《建设工程质量管理条例》等上位法制定相关内容，内容上充分体现了《档案法》规定的统一领导、分级管理原则，在城建档案管理内容和处罚条款方面对上位法进行了细化，立法内容不越权、不违法。

随着新的立法的出现，《办法》规定的档案管理制度与上位法也产生了一些冲突。如：《办法》中第十四条规定“列入城建档案管理机构档案接收范围的工程，竣工验收前，城建档案管理机构应当对工程档案进行预验收。”此条规定与现行工程建设项目联合验收审批制度，“实行规划、土地、消防、人防、档案等事项限时联合验收，统一竣工验收图纸和验收标准，统一出具验收意见”，存在冲突。

（二）合理性评估

依据《立法法》《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》《江苏省规范性文件制定和备案规定》《宿迁市规范性文件制定与管理办法》等法律、行政法规的规定，结合座谈会中各相关部门的意见，认为《办法》设定的核心制度合理且必要，设置的法律责任与违法情节相适应，设置城乡建设档案管理制度体现了超前规范性意识。

    1.明确城乡统筹和城乡一体。为发挥城建档案在城乡规划、建设、管理工作中的基础保障作用，文件名称由《宿迁市城市建设档案管理办法》修改为《宿迁市城乡建设档案管理办法》，实施范围由市区2108平方公里扩大到全市行政区域，兼顾了城市和乡镇。

2.继承和坚持现行管理体制。《办法》明确市住建局为城建档案主管部门，市城建档案管理机构具体负责市区范围内城建档案的接收、管理、保管和利用等日常管理工作，指导市区范围内乡镇村镇建设档案管理工作。各县城建档案管理机构具体负责本行政区域内城建档案的日常管理工作，指导乡镇村镇建设档案管理工作。

3.设定的管理制度必要且适当。《办法》明确了“建设工程档案三位一体接收”、“建设工程档案预验收”、“信用管理”等一系列制度和相关部门查验环节落实，促进重点工程档案、市政基础设施档案、城市地下管线工程档案、电子、声像档案收集力度，提高档案质量和收集率。同时增加了信用管理措施，明确了按照江苏省住房和城乡建设系统失信行为分类规范的有关规定，给予惩戒。

    4.城建档案管理利用制度体现了制定者先进的服务思想和制定理念。《办法》第二十八条规定“城建档案管理机构应当定期公布可以开放的档案目录，采用开放查询、出版发行、互联网发布、展览等多种形式，向社会无偿提供城建档案利用服务。城建档案管理机构应当积极应用信息化技术，创造条件，方便社会利用城建档案。”《办法》在制定时就表现出了超前的服务意识，制定者了解城建档案并非仅仅做好汇总、整理即可，如何充分利用档案资料，将“死”档案变“活”资源，让广大公众能够发现、利用对自己有价值的城建档案，实现资源的有效利用才是目的之所在。

（三）协调性评估

通过文献检索，经比对与《办法》上位阶的相关规章、配套的规范性文件以及相关政策，结合相关部门座谈会的意见情况，评估实施单位认为，《办法》在制定时与其他上位阶规章和规范性文件之间无冲突，《办法》的配套规范能够保证《办法》的有效实施。

1.《办法》的内容与其他上位阶规章和规范性文件之间无冲突。《办法》运行至今与《江苏省档案管理条例》《江苏省城建档案管理办法》等上位阶规章和规范性文件、相关中央和地方政策具有良好的协调性，在档案报送、档案利用方面的规定与这些规章的规定可以协调一致。

2.对《办法》规定的规则进一步细化，出台配套制度。

市住建局城建档案管理处制定出台了《宿迁市城建档案电子数据安全保管办法》《宿迁市城建档案接收、整理、统计、鉴定、销毁等制度》《宿迁市城乡建设档案利用（暂行）办法》等配套制度文件，推进城建档案接收、信息化、利用工作，保证了《办法》的有效实施。

    （四）可操作性评估

通过座谈会以及实地调研，评估实施单位认为《办法》对基本规则的规定明确，基本制度切合实际易于操作。

1.《办法》的内容比较微观细致，可操作性强。《办法》第二章详细规定了城建档案的报送与接收，从管理范围、移交时限等方面规定了城建档案报送与接收的具体规定，并对报送的主要档案——建设工程档案有明确的报送节点和规范，档案管理要求涵盖了工程前期准备至竣工验收等各个时间节点，对建设单位的报送具有较强的指导意义，可操作性强。“档案验收”和“三位一体”接收等制度都有着明确的操作指引，符合我市建设工程实践，可操作性强。

2.《办法》的个别规定在操作上面临难以有效落实的困境。一是房地产开发类项目地下管线工程档案已按《办法》要求及时归档，但根据《办法》第十八条规定“城市地下管线普查和补测补绘所形成的档案应当在普查和测绘工作结束后三个月内移交城建档案管理机构。”和第二十三条规定“城市供水、排水、燃气、热力、电力、通讯、电信、有线电视、路灯照明、工业等地下管线专业管理单位应当及时向城建档案管理机构移交地下专业管线竣工档案。”因我市缺乏有效的地下管线工程建设项目管控措施，导致地下管线专业管理单位不能及时移交地下管线工程档案。目前正在开展地下管线工程档案催报但收效甚微。二是结合我市房屋登记职能调整，《办法》第十七条明确：新建、改建、扩建的房屋建筑，不动产登记部门在办理不动产登记时，应当查验建设工程档案接收证明。目前不动产登记部门在办理不动产登记时并未进行查验。

（五）制定技术性评估

对照《江苏省规范性文件制定和备案规定》《宿迁市规范性文件制定与管理办法》制定技术规范要求，通过对《办法》的体例、条文之间的内在逻辑关系以及条文的具体用语进行评估，评估实施单位认为，《办法》结构合理，在条文表述上用语符合汉语规范和法言法语要求、表述基本准确明晰。

1.《办法》在名称和条文设定方面符合规范性制定要求。《办法》涉及的是宿迁市城乡建设档案管理方面的工作，以“办法”命名符合《宿迁市规范性文件制定与管理办法》的要求。《办法》对制定目的、制定依据、适用范围、主管部门、具体规范、奖惩规则、施行日期等内容均进行了规定，规范性文件的必备要素齐全。在条文表述方面，能够做到用语准确、简洁，文字简明、语言规范，条文内容明确、具体。

2、《办法》设置的相关管理制度持续有效实施。《办法》所规定的“建设工程档案三位一体接收”等制度均能持续有效地被运用于实践管理工作之中，且在可预见的时间里这些制度还将继续发挥作用。

3.针对《办法》的专门规定设置相应法律责任。《办法》第三十一条增加了信用管理措施，明确了按照江苏省住房和城乡建设系统失信行为分类规范的有关规定，给予惩戒。

4.《办法》也存在个别制定技术上的缺陷：关于《办法》第三十二条“行政处分”的表述，《中华人民共和国监察法》自2018年3月20日起施行，《中华人民共和国行政监察法》同时废止。监察对象由行政机关工作人员，扩大到所有行使公权力的公职人员，原有行政处分的概念不再适用，引入政务处分的概念，即指对所有行使公权力的公职人员的处分。建议本条“行政处分”修改为“处分”。

（六）绩效性评估

            经实地调研，结合座谈会内容，实施单位认为《办法》自2018年4月发布，5月实施以来，取得了显著成效，推动我市城乡建设档案事业发展。从实施效果上看，《办法》规范了宿迁市城建档案的归档、管理工作，在实践中取得了良好的效果。

            1.加大《办法》宣传力度，提升全民城建档案法治意识。

        一是利用召开“1+X”新闻发布会、报纸、网络等新闻媒体发布《办法》出台。二是2018年5月4日，专题召开《宿迁市城乡建设档案管理办法》宣贯工作会议。宿豫区、宿城区、市经济开发区、苏宿园区、湖滨新区建设部门分管负责人，宿豫区、宿城区各乡镇村镇建设档案室主要负责人，市区地下管线产权单位具体负责人、在建工程参建单位具体工作人员300余人参加了此次会议。三是每年利用“国际档案日”进行《办法》宣传。

2.《办法》的制定为依法治档提供了坚强的法治保障。从2018年至今，每年我局城建档案管理处会同建筑工程执法监察支队依法对市区范围内建设工程项目，开展季度建设工程档案行政执法检查并通报检查情况，进一步增强了建设、施工、监理单位对工程竣工档案的规范意识，切实提高了建设工程竣工档案的质量，为建设工程档案验收以及顺利移交打下了坚实的基础。

3.《办法》的制定为新时代档案事业高质量发展奠定了基础。《办法》施行后，有效推进我市村镇建设档案管理工作，通过“建设工程档案三位一体接收”、“建设工程档案预验收”、“信用管理”等一系列制度和相关部门查验环节落实，促进重点工程档案、市政基础设施档案、城市地下管线工程档案、电子、声像档案收集力度，提高档案质量和收集率。加快城建档案信息化建设步伐，2019年市城建档案馆成功创建5A级数字档案馆和省级示范城建档案馆，提升城建档案信息利用和社会服务水平。

4.积极开展城建档案编研工作。《办法》通过后，市县城建档案馆借助各馆馆藏资源和社会力量，深入挖掘宿迁地方特色城乡建设文化积极开展档案编研工作。市城建档案馆2018年举办“庆祝改革开放40周年城乡建设成就图片展”、编印《宿迁古建筑·古遗址·古墓葬--全市文物古迹集锦》画册和“宿迁市区文物古迹集锦”专题片；2019年举办了“庆祝新中国成立70周年宿迁市城乡建设成果展”、编印了《新时代 新宿迁 新画卷》画册和“新时代 新宿迁 新使命”专题片。

三、立法后评估结论和建议

通过对《办法》在制定当时以及实施过程中的制定质量和实施绩效的评估，实施单位认为，《办法》的制定主体享有相应的制定权限，制定过程符合相应的规范性文件制定程序，制定内容符合上位法的要求；与上位阶和下一位阶的规范性文件的协调性较好，设定的具体管理制度必要且合理，法律责任设置与违法情形基本相适应；结构完整、基本条款齐全，在条文表述上用语符合汉语规范和法言法语要求、表述基本准确明晰；协调性程度较高；基本制度都能够被有效操作落实；实施后对整体上规范了城建档案的归档、管理制度。

为保证《办法》后续顺利修改，评估实施单位就评估过程中发现的问题提出以下修改意见，具体详见《宿迁市城乡建设档案管理办法》（宿政规发【2018】1号）制定后评估修改依据对照表。

（一）深化行政权力运行，简政放权，添加区级政府职能。随着行政审批制度改革，全面深化推进简政放权、放管结合、优化服务工作，我市本着依法高效、应放尽放的原则，出台《市政府关于印发宿迁市工业企业全生命周期审批事项赋权工作方案的通知》（宿政发【2020】72号）文件，将“建设工程档案验收”以市住房和城乡建设局赋权委托方式下放到宿豫区、宿城区以及国家级开发区、省级开发区行政审批办理。

因此建议《办法》第四条：“市、县人民政府人民政府应当加强对城建档案工作的领导，将城建档案工作纳入市、县城乡建设发展规划，保障城建档案工作与城乡发展相适应。”中“市、县”改为“市、县（区）”添加区级管理。

《办法》第五条：市城建档案管理机构具体负责市区范围内城建档案的接收、整理、保管和利用等日常管理工作，指导市区范围内“乡镇村镇建设档案管理工作”改为“城乡建设档案管理工作”。

    （二）对预验收制度进行重新规范和定义

根据《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发【2019】11号）文件规定：工程建设项目实行规划、土地、消防、人防、档案等事项限时联合验收，统一竣工验收图纸和验收标准，统一出具验收意见。《住房和城乡建设部关于修改部分部门规章的决定》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第47号）第四条和第五条明确：将“建设工程档案预验收”和“地下管线工程档案进行专项预验收”修改为“按照建设工程竣工联合验收的规定对工程档案进行验收”和“按照建设工程竣工联合验收的规定对地下管线工程档案进行验收”。

（四）修改《办法》中与当下实际不符的表述

第一、根据《江苏省人民政府关于废止和修改部分省政府规章的决定》（地方政府规章江苏省人民政府令第128号）对《江苏省城建档案管理办法》做出修改：

（一）将第十四条第二款中的“接收证明”修改为“接收凭证”。

（二）将十六条中的“证明”修改为“情况”。出具建设工程档案接收的书面证明。

将《办法》第十六条中表述“建设工程档案接收的书面证明”和第十七条中表述“建设工程档案接收证明”，分别修改为“建设工程档案接收凭证”和“建设工程档案接收情况”。

第二、同意《宿迁市城乡建设档案管理办法》人大备案审查工作意见：关于第三十二条“行政处分”的表述，《中华人民共和国监察法》自2018年3月20日起施行，《中华人民共和国行政监察法》同时废止。监察对象由行政机关工作人员，扩大到所有行使公权力的公职人员，原有行政处分的概念不再适用，引入政务处分的概念，即指对所有行使公权力的公职人员的处分。建议本条“行政处分”修改为“处分”。